政策如此密集，究竟为了啥？

南方周末：2013年一年，九部委出台了十余个关于国产婴幼儿奶粉产业的政策，为什么会如此密集？

刘鹏：一方面，这说明国内婴幼儿奶粉问题已经超越了单纯的食品安全问题范畴，而逐步上升到了关系到公共安全、国家安全乃至执政能力的政治高度。这一领域已经成为了非常明显的“监管政策高地”，也成为新一届政府治理食品安全问题的政策试验和重点突破领域。另一方面，说明新一届政府正逐步改变以往对国内婴儿奶粉领域单纯保护，或打补丁的态度，转而以系统的行政政策方式倒逼产业实现转型。

张亮：过去一年，各种乳业整顿政策漫天飞，现在看来，最直接的后果是企业竞相在发布一些新产品。我们行业整顿总在法规的制定上费力费神，但是过去的法规真的都不好使吗？其实实质性问题是法规执行不到位，执行不到位的原因是地方保护和行业利益。如何打破这个局才是行业治理的关键。中国人超级聪明，没有绕不过的法规，最关键的是监管者要严格执法。

钟凯：这映射出政府在食品安全监管上的极度焦虑和矛盾：一方面对行政干预能力信心满满，急于有所突破；另一方面监管使出浑身解数，但市场却未必买账甚至产生逆反情绪。乳品更多是市场问题，我建议还是需要市场来解决。一年出十几个政策是空前的，但愿是绝后的。监管者更要当好警察，不能当保姆。另一个因素是消费者的预期，如果完全不能接受乳品出任何问题，那么政府大包大揽恐怕是必然选择。其实市场机制不就是优胜劣汰吗？一个三聚氰胺就淘汰了三鹿，不出问题，淘汰谁呢？现在，只能是政府主导兼并重组，而不是市场选择。

宋亮：我不认为这是政府在干预市场。因为现在的乳品市场已经无序，市场机制已经失灵了。我认为政策大方向是对的，政策密集出台，有助于改善国内奶粉市场竞争环境，提升国产奶粉的品质，增强消费者对国产奶粉的信心，化解因消费者信心不足，造成市场向洋品牌“一边倒”的扭曲现象。对行业良性发展影响重大，对国产奶粉来说，也是一次翻身的好机会。

打压外资，扶持国货？

南方周末：早先披露的工信部的兼并重组目标，力争到2018年年底，将国内婴幼儿乳粉企业整合到50家左右，前十家国内品牌企业行业集中度超过80%。你如看待这一整合政策？

宋亮：我很看好，集中度提高是好的，也是符合欧美发展规律的。无论是进口奶粉还是国产奶粉，必须在行业集中度的门槛上面进一步提高。近两年国内奶粉不断提高门槛，未来中国奶粉约三分之二的品牌要退出市场。国家就是要打造大企业、大品牌，淘汰一些不规范企业，同时也有利于监管。

雷永军：2013年11月，我去温州调研，有企业大区经理将我领进一个大约二十多平米的婴童店，我大致数了一下，国内主流品牌、国外主流品牌、假洋鬼子、羊奶粉等大约有70多个品牌。其中至少40个品牌我是从来没有见过的。这不是一个良性稳定的状态。

赵鹏：我不太看好这种政策，其一，行业集中度的提高是否必然会确保奶粉更安全，缺乏论证；其二，寄希望通过减少企业数量来减轻监管的压力，本身就有“懒人施政”嫌疑；其三，这种政策本身会与其他一些政策目标产生冲突：一方面，我们花大力气查处奶粉行业的价格垄断，另一方面却致力于提高行业集中度而使垄断更加容易，这本身就是一种悖论；其四，兼并重组应当是市场行为，工信部会采取何种手段实现这种目标值得高度关注：如果采取强制性手段则会涉嫌违法；如果采取行政补贴也将面临一系列的挑战：用公共财政补贴一个充分竞争的行业是否有违向纳税人负责的财政伦理？如何确保补贴资金的公平和效率？巨额补贴所造成的行业乱象并不少见，光伏产业就殷鉴不远。

张亮：大家还是要理性看待兼并重组，排名前五的企业不可能被并购。重要的不是淘汰谁，淘汰多少家企业，而是要创造条件让好的企业走得更好。任何一家企业包括圣元，都希望走得更远，把产业做得更大，兼并重组当然可以，如果股东有更好的回报，员工有更好的待遇，这都没问题。我认为再过十年，国内有10家、8家大型乳企就差不多了，对于政府监管来说，管几十个容易，管几百个真是不好管。

南方周末：兼并重组的政策背后有另外一种解读是，国家在打造乳品国家队，是在打压外资奶粉，扶持国产品牌？

宋亮：我不这么认为，建立奶粉国家队，就是政府把产品和其自身的信誉捆绑在一起，替消费者把关，用政府的信誉为企业背书。这对于企业来说，是有积极影响的。不能简单认为这是打压外资企业，政府的反垄断调查也是为了调节市场秩序走向良性发展。一些外资奶粉不就开始降价了吗？这是一个好的开端，也在释放积极的信号。

张亮：对这种说法别认真。建设国家队就能解决消费者信心问题吗？媒体报道说是有几百亿资金补贴，但现在一分钱还没有拿到，也没有任何实质性的政策扶持。其实当时被如此解读的场合，就是一个国产品牌的新品推介会。事实上，靠政策活着的企业没有哪个做得好的。牛奶属于农业资源类产品，中国不具备比较经济优势，婴儿奶粉放弃国内奶源走国际化路线是唯一出路。否则，大豆的结局就是中国乳业的明天。

钟凯：在政府这只大手的庇护下，乳品国家队肯定能茁壮成长，但未必能在将来真正的市场竞争中笑到最后。其实，无论国产还是洋奶粉，老百姓一个看安全，一个看价格，只要提供安全放心、价格合理的产品，消费者自然会选择它。只要在公平竞技场上让国产品牌和外资品牌竞争，最后留下来的一定是真正的强者。这其中也一定会有我们自己的品牌。

刘鹏：建立乳品的国家队完全必要，既是保障我国婴幼儿奶粉数量自给的必要条件，也是短期内提升我国婴幼儿奶粉质量的重要举措。补贴国产奶粉，是一种利用产业政策推动国产奶粉尽快集约化生产，保障国产奶粉质量提升的有益探索。事实上，在欧美许多国家都存在对婴幼儿奶粉补贴的政策，只不过有的直接补给企业，有的直接减税，还有的直接补给新生儿家长。

雷永军：政策倾向鼓励兼并重组，但目前国内多数企业并不具备兼并重组的条件，一个残酷的现实是：对大企业而言，年销售额5亿元以下的企业没有太多兼并价值。因为5亿元以下的企业多数都在农村或者县级市场，多数没有形成强有力的品牌和较好的团队。所以中国不太可能像美国只剩四五家奶企。但说打压一点都不靠谱。企业对政策的理解，甚至比在座学者、官员，包括研究者更清楚，因为他们总有办法来规避政策。

流程监管严苛，企业考验有多大？

南方周末：这轮的乳业新政中还首次提出了自建自控奶源，这对国内的企业来说意味着什么？

张亮：在我看来，自己养牛做婴儿奶粉这事不靠谱，中国就100万吨婴幼儿奶粉的需求量犯不着这么折腾。中国的牛奶成本高出欧美一倍。我苦思冥想也找不出中国养牛赢得未来优势的出路。盲目跟着政策跑一准掉沟里。据说有些省份为了鼓励企业养牛，养一头牛奖励2000元。可买头牛再建牛舍要3.5万元，为了那2000元奖励扔进入35000元，顶多冲减一年的利息。大的趋势来讲，中国奶源不够，特别婴儿奶粉应该明确鼓励用进口奶源，产业界应该积极走出去。圣元在法国投了10万吨的工厂，我想2015年这三个工厂都要投产，法国人给我养牛供奶，这不是挺好吗？

宋亮：我支持中国企业走出去，布局国外奶源，但从根本上，我们国内要有自己的奶源。因为2020年以后，中国的消费增量要远远超过我们想象，新西兰的供应量不一定能满足我们，我们自身要建立起一套完整科学的奶源养殖体系，使我们奶的真正价值通过我们自己养的奶牛表现出来，带动产业链的发展。牛奶产业链是非常长的，这个产业不能让外资控制，一定要牢牢掌握在自己手里面。2020年中国奶粉总产值要在2000亿以上，我们有5000万的婴儿。未来，中国消费增长最快的地方就是三四线城市，如此大的消费市场，需要乳企联合来满足。

雷永军：所谓自建自控我觉得很矛盾。为什么？这就是一个合同，你养一百头牛，咱俩是兄弟，那么你卖给伊利，就说卖给我这，行不行？这就是中国市场特有的行为，这个政策就没办法落实。大企业可能很认真做一些工作的，小企业没法做，不好监管。这也是对很多企业现在作一个大的投资最大的风险。如果它的奶源不稳定，今天销售额可能在30亿50亿甚至更多，明天销售额就可能有大幅的下滑。

南方周末：标准一严再严，国务院提出“按药品管理办法监管婴幼儿奶粉质量”、“做到全程可追溯”两点，引起了舆论广泛关注。你怎么看？

张亮：按药厂标准监管和产品追溯制度，这都是真功夫。这次标准的出台，也是走在世界前列的。但从企业角度来看，按药品管理办法监管，并不难，硬件流程企业只要花点钱什么都能做到，大企业几千万，小作坊几十万吧。而追溯要求才是考验企业真正管理功夫，但现在政策规定的不详细，没有规定追溯达到的标准、水平和实效。如果达不到有效追溯或者是追溯文件有虚假该怎么处罚，也没有见到详细规定。产品追溯需要企业确确实实地用好严格的管理信息系统，有了系统就没法作假。对小企业来说，人员素质层次不齐，要想做好追溯系统就要重新搭建组织和人员，临时抱佛脚很难。

刘鹏：我最关心的是可执行性和落实程度的问题。现在地方食药监系统的改革尚未完全结束，人才队伍尚未完全稳定，而大部分搞行政许可和执法的人员并非技术出身，即便是学药学和化学的，很多人员对企业的具体生产工艺和流程也并不了解，这个问题以前在搞药品GMP认证过程中就出现过，因此如何加强对基层许可和执法人员的生产工艺流程方面知识的培训，才是保障下一阶段新政落到实处的关键。另外，新政实施后，必然会带来一部分中小企业的破产兼并重组，触犯到地方政府和企业的直接利益，甚至带来实际过程中的寻租与腐败现象，因此如何确保监督执行效果依然是个重大挑战。

另外政策谈到追溯体系，追溯体系建立能不能不以单个企业为主体，企业虽然更了解市场情况，但是可能出现的一个问题是，各个企业自己采用自己的标准，最后到全国层面五花八门追溯体系到处都是。此外，追溯体系肯定是有成本的，建起来对奶粉价格影响有多少，成本如何分摊，如果建立流程会涨多少钱，这是需要企业拿成本计算的。

赵鹏：理性的监管应当切中问题的要害，近年来，奶粉的问题大多源于奶源而非生产环节。因此，对生产环节监管的强化应当适度，要考虑监管目标和干预手段的平衡。毕竟，监管政策的强化会提高经营者的生产成本，这最终会转嫁给消费者。要知道，消费者对奶粉的要求不仅有安全，还有价格的可接受性。

渠道不是症结，价格才是关键

南方周末：更换销售渠道对保证奶粉安全管用么？怎么看奶粉进药店推行受阻、互联网不能卖奶粉的提法呢？

钟凯：很显然，药房卖只是换了一个销售渠道，都是一样的奶粉，就看谁便宜了。如果在药店可以统一打7折，你看消费者买不买账。其实，药店解决不了消费者的信任问题。

雷永军：如果要出台不允许互联网卖奶粉的规定，我觉得太可笑了，凭什么不允许，互联网又不生产奶粉为什么不让他卖？而且我不知道把奶粉从一个成熟的市场场所，搬到药店符合哪点，难道把奶粉放在药店质量就过硬了吗？2012年中国奶粉市场大约650亿，2013年估计700多亿。如此庞大的市场，需要完善的、多层次的分销终端和系统来消化，这样才能满足消费者便利性的要求，另外，渠道多样化可以充分竞争，导致价格趋于合理，最终消费者获益。

刘鹏：奶粉进药店，没有给购买者更多差异感。而在安全性方面，由于目前暴露出来的奶粉问题基本上都是饲养或生产加工环节而非流通环节。企业虽然可以多一种销售渠道，但毕竟无法对所销售奶粉承诺100%的安全，消费者也不会太主动。奶粉进药店的关键，是要把药店对药品管理的安全技术条件用到奶粉质量安全保障上，尤其是在进货、运输和储存环节方面，做到来货渠道正规、可追溯，尤其是药店行业应该行动起来，瞄准商机，树立起药店卖奶粉的品牌声誉。

朱毅：产品安全不安全，在什么渠道销售，对这一罐产品是没有任何意义的。无论是在药店卖，派出所卖，还是在网上卖，如果你的产品是不安全的，你在派出所卖也是不安全的，如果你的产品是安全的，在路边卖也是安全的。

南方周末：大家都觉得现在婴幼儿奶粉价格很贵，比国外更贵，这个价格有没有理性回落的可能性？

韩军花：我开会经常和这些企业说，怎么样想办法把奶粉价格降下来是关键，现在海淘就是便宜。国产婴幼儿奶粉最便宜的两百多，最贵的四百多一罐，比进口品牌还贵，这逼着消费者去海淘。我建议企业不要在婴幼儿产品上盈利，而是要把品牌做好，在其他产品上盈利。这其实是一个社会福利的工程。其实，大家在保证质量同时，想想怎么把价格降下来。如果不给老百姓实惠，他们为什么要选你，支持你呢？这不完全是我们的产品质量问题，还存在消费心理的问题。

宋亮：婴幼儿奶粉，包括乳业，国家都应该从如何提升消费者福利角度去考虑。换句话说，为什么我们国家的奶粉比别的国家贵，因为国外都把这个作为国家福利考虑，我们恰恰相反，没从顶层考虑。建议国家要从资源安全保障考虑，增强企业国际乳业话语权，让量稳定，价格相对稳定。

朱毅：企业把奶粉搞得太神圣了。一岁以内婴儿，母乳喂养为首选，实在没有条件，或者无法坚持下来的，再考虑配方奶粉。目前，我国能坚持喂半年母乳的比例不到30%。

张亮：没错，奶粉很简单，其实就是孩子粮食没有什么悬乎的，也不值那么多钱，一罐也就值80。但现在我卖80块，肯定没人要。我夸张点说婴幼儿奶粉工厂跟一个中药房没什么区别，只要有一个好的机器，你回家就能做出来。大家都很清楚。国内奶粉消费已经陷入怪圈——消费者大多认为贵的一定好，企业就比着涨价，唯恐卖便宜了被认为产品不好。赚来的钱又全都砸在渠道上。我坚信在互联网价格冲击下，在海淘大量涌进情况下，市场越来越透明状态下，价格肯定有崩盘的一天。

（来源：南方周末 作者：袁端端 蒋昕捷 汪韬 实习生王亮、彭扬刚、唐悦对本文亦有贡献。）